從首長特別費案件之「差別待遇」看檢察官起訴門檻標準的問題

Abstract

本文以首長特別費案件檢察官之起訴與不起訴書類為研究對象，指出首長特別費因為歷史因素，施行40多年來並未全面法制化，以致於其在法律上該如何被定性產生不少爭議。一方面，特別費無法排除需「因公支用」之公款的性質，另一方面，行政函釋同意在每月首長可支用的特別費中，有一部分機要費用得由首長領據列報，但規定此項領據列報數額以特別費半數為上限，且以首長有「支出」為前提。只是，實務長期運作的結果，首長特別費儼然成為對首長的薪資之實質補貼。 法務部就此爭議，曾於民國95年11月30日在行政院院會出具法律諮商意見，指出特別費乃「數十餘年來慣例由政府編列預算給予具有『實質補貼』性質之業務費用之一，並已形成行政慣例」。然而高檢署查黑中心檢察官卻不予理會，加上最高檢察署檢察總長並未適時召開檢察長會議，統一法律見解，以致就同樣「領據具領」半數特別費部分，造成台北地檢署檢察官對馬英九的起訴與台南地檢署檢察官對?添財不起訴，有起訴標準不一致的情形，形成外界對於檢察官對政治人物差別待遇的印象，影響大眾對於司法的信心。 比較檢察官書類所呈現證據之後，特別是比較馬英九的起訴、?添財的不起訴書中領據具領部分，以及呂秀蓮起訴與馬英九不起訴書中單據核銷部分，發現首長特別費案件中確有起訴門檻標準不一的情況。探討其原因，並非如外界所臆測是因為「辦綠不辦藍」。雖然檢察官起訴及優先偵辦之首長多為民進黨籍，但是之所以如此，是因為之前民進黨執政八年，基於證據的可及性及調查資源分配，產生「優先辦綠」的結果，並無證據可證明「政黨身份」是檢察官起訴、不起訴的主要原因。 本文認為，之所以產生這種差別待遇、起訴門檻標準不一的情況，近因是「檢察一體」失能，遠因則必須考察我國檢察權發展的歷史，爬梳檢察權自受壓抑而興起的過程。台灣社會於二十多年前興起司法政治，檢察官開始過度地強調「檢察獨立」，檢察界產生英雄主義式的辦案風氣，在社會氛圍的支持下，檢察體系的長官不敢過於介入干預個別檢察官的案件偵辦，逐漸產生檢察官不再受長官節制的情況。 檢察官不受檢察一體的監督節制，又因為部分案件存在起訴門檻過低，無法說服一般人或法院，達到通說所認為「有罪的高度可能性」起訴門檻，衍生更多問題，引起更多猜疑。由於部分案件不應起訴而起訴，外界很容易認為檢察官起訴門檻標準不一，而有不少質疑。至於檢察官起訴門檻過低、舉證不足的情況，可以說是檢察系統長久以來的問題，可以歸因於檢察官對於法條所稱「足認有犯罪嫌疑」之起訴的門檻的誤認及標準不一。另外，檢察官在往起訴方向偵辦可以得到大眾的掌聲的鼓勵，二則被判無罪又無任何究責之處罰或抑制機制，檢察官自然有足夠的誘因以起訴博得版面，加上特別費案件制度設計不良、執法不嚴、核銷之法律規定與實務執行脫軌之重大爭議案件，檢察官自然有誘因在證據不足下起訴。 有鑑於首長特別費案之起訴狀況，本文建議，未來應以法律明文，使檢察長透過檢察一體統一下級檢察官之法律見解。此外，為求起訴門檻更為明確，應將學者通說對起訴門檻之見解予以法律明文修正，亦即在檢察官依其所偵查所得之證據，認為被告之犯罪嫌疑已重大明顯，可使法院達到有罪判決之高度可能時，始得予以起訴。而相關配套措施為起訴審查制度之修正改善，本文亦提出可行的方式。至於法院判無罪後，現行檢察官並無究責之機制，是針對此情況，有建議對無罪率高者，可蒐集該檢察官無罪判決，必要時要求承辦檢察官就特定案件寫無罪判決分析報告，以此減少檢察官起訴草率的問題。另在106年司法改革國是會議中，法務部提案建議究責機制從檢察機關內部做起，亦為可行的方向。

Date of Award	2017 Sept 12
Original language	Chinese
Supervisor	Chia-Wen Lee (Supervisor)